國土資源部

關于強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知

國土資發(fā)〔2014〕18號



各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市國土資源主管部門，新疆生產(chǎn)建設兵團國土資源局，解放軍土地管理局，各派駐地方的國家土地督察局，部機關各司局：

　　黨中央、國務院高度重視耕地保護工作。黨的十八大、十八屆三中全會和中央經(jīng)濟工作會議、城鎮(zhèn)化工作會議、農(nóng)村工作會議就嚴防死守18億畝耕地保護紅線、確保實有耕地面積基本穩(wěn)定、實行耕地數(shù)量和質量保護并重等提出了新的更高要求。為了貫徹落實最嚴格的耕地保護制度，現(xiàn)通知如下：

　　一、進一步提高認識，毫不動搖地堅持耕地保護紅線

　　（一）充分認識保護耕地的極端重要性。黨中央、國務院的新要求，體現(xiàn)了對堅守耕地保護紅線和糧食安全底線的戰(zhàn)略定力，體現(xiàn)了深化改革創(chuàng)新和對子孫后代高度負責的鮮明態(tài)度。各級國土資源部門要認真學習、深刻領會黨中央、國務院決策精神，切實提高對保護耕地極端重要性和現(xiàn)實緊迫性的認識，在思想上、行動上自覺與以習近平同志為總書記的黨中央保持高度一致。必須充分認識到，盡管第二次全國土地調查數(shù)據(jù)顯示耕地面積有所增加，但糧食生產(chǎn)的實有耕地面積并未增長，人口多、耕地少的基本國情沒有改變，糧食安全和耕地保護形勢依然嚴峻，耕地保護工作絕不能放松；我國經(jīng)濟已經(jīng)到了必須在發(fā)展中加快提質增效升級的重要時期，粗放擴張、浪費資源、破壞環(huán)境的老路不能再走，嚴守耕地紅線、節(jié)約集約用地比以往任何時候都更為重要和緊迫；經(jīng)過30多年持續(xù)快速發(fā)展，我國土地開發(fā)強度總體偏高，建設用地存量大、利用效率低，劃定永久基本農(nóng)田、嚴控建設占用耕地不僅十分必要，也已具備條件。

　　（二）堅決落實黨中央、國務院決策部署。各級國土資源部門要積極行動起來，認真貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會等一系列重要會議精神，緊緊圍繞經(jīng)濟工作的總體要求，將保護耕地作為土地管理的首要任務，堅決落實最嚴格的耕地保護制度和節(jié)約用地制度，堅持耕地保護優(yōu)先、數(shù)量質量并重，全面強化規(guī)劃統(tǒng)籌、用途管制、用地節(jié)約和執(zhí)法監(jiān)管，加快建立共同責任、經(jīng)濟激勵和社會監(jiān)督機制，嚴守耕地紅線，確保耕地實有面積基本穩(wěn)定、質量不下降。

　　二、強化土地用途管制，全面落實耕地數(shù)量和質量保護戰(zhàn)略任務

　　（三）加大土地利用規(guī)劃計劃管控力度。嚴格按照土地利用總體規(guī)劃批地用地，嚴禁突破土地利用總體規(guī)劃設立新城新區(qū)和各類開發(fā)區(qū)(園區(qū))。建立土地利用總體規(guī)劃評估修改制度，嚴格限定條件，規(guī)范修改程序，擴大公眾參與，禁止隨意修改規(guī)劃，切實維護規(guī)劃的嚴肅性。按照國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，依據(jù)第二次全國土地調查成果，合理調整土地利用總體規(guī)劃，嚴格劃定城市開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護紅線，強化規(guī)劃硬約束；嚴格控制城市建設用地規(guī)模，確需擴大的，要采取串聯(lián)式、組團式、衛(wèi)星城式布局，避讓優(yōu)質耕地。按照國家統(tǒng)一部署，選擇部分市、縣，探索經(jīng)濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用規(guī)劃的“多規(guī)合一”，強化土地利用規(guī)劃的基礎性、約束性作用。加強年度用地計劃與規(guī)劃的銜接，逐步減少新增建設用地計劃指標，重點控制東部地區(qū)特別是京津冀、長三角、珠三角三大城市群建設用地規(guī)模，對耕地后備資源不足的地區(qū)相應減少建設占用耕地指標。

　　（四）進一步嚴格建設占用耕地審批。強化建設項目預審，嚴格項目選址把關。凡不符合土地利用總體規(guī)劃、耕地占補平衡要求、征地補償安置政策、用地標準、產(chǎn)業(yè)和供地政策的項目，不得通過用地預審。對線性工程占用耕地100公頃以上、塊狀工程70公頃以上的，省級國土資源部門必須組織實地踏勘論證，部組織抽查核實；確需占用的，按照確保糧食生產(chǎn)能力不下降的要求，提出補充耕地安排，補充數(shù)量質量相當?shù)母�地，并作為通過預審的必備條件。建設用地審查報批時，要嚴格審查補充耕地落實情況，達不到規(guī)定要求的，不得通過審查。嚴格審核城市建設用地，除生活用地及公共基礎設施用地外，原則上不再安排城市人口500萬以上特大城市中心城區(qū)新增建設用地；人均城市建設用地目標嚴格控制在100平方米以內，后備耕地資源不足的地方相應減少新增建設占用耕地。處理好簡政放權、改革審批與保護耕地、嚴格監(jiān)管的關系，對符合法律法規(guī)規(guī)定和以上要求的建設項目，要提高土地審批效率，搞好供地服務。

　　（五）強化耕地數(shù)量和質量占補平衡。各地要嚴格執(zhí)行以補定占、先補后占規(guī)定，引導建設不占或少占耕地。利用農(nóng)用地分等定級、土壤地質調查測評分析、第二次全國土地調查等成果，完善現(xiàn)有和后備耕地資源質量等級評定，健全耕地質量等級評價制度，作為調整完善規(guī)劃、劃定永久基本農(nóng)田、建設用地審批和補充耕地審查的依據(jù)。土地整治補充耕地要先評定等級再驗收，沒有達到要求的不得驗收。省級國土資源部門要在省級人民政府的領導和組織下，會同有關部門，對建設項目耕地占補平衡進行嚴格審查把關，堅決糾正占優(yōu)補劣問題。全面實施耕作層剝離再利用制度，建設占用耕地特別是基本農(nóng)田的耕作層應當予以剝離，用于補充耕地的質量建設，超過合理運距、不宜直接用于補充耕地的，應用于現(xiàn)有耕地的整治。統(tǒng)籌規(guī)劃，整合資金，大力推進高標準基本農(nóng)田建設。加大對生產(chǎn)建設活動和自然損毀土地的復墾力度，探索開展受污染嚴重耕地的修復工作。加強補充耕地立項管理，提高項目工程建設標準，加強項目規(guī)劃設計審查，嚴格項目驗收。加強土地整治項目的建后管護，嚴防邊整治邊撂荒，嚴禁土地整治后又被非農(nóng)業(yè)建設占用，多措并舉提高整治土地的質量等級。除突發(fā)性自然災害等原因外，嚴禁將耕地等農(nóng)用地通過人為撂荒、破壞質量等方式變?yōu)槲蠢�用地。對因生態(tài)退化等原因導致耕地等農(nóng)用地變更為未利用地的，不得納入土地整治項目并用于占補平衡。

　　（六）嚴格劃定和永久保護基本農(nóng)田。各地應以依法批準的土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，在已有工作基礎上，從城市人口500萬以上城市中心城區(qū)周邊開始，由大到小、由近及遠，加快全國基本農(nóng)田劃定工作，切實做到落地到戶、上圖入庫，網(wǎng)上公布，接受監(jiān)督。在交通沿線和城鎮(zhèn)、村莊周邊的顯著位置增設永久保護標志牌。按照耕地質量等別從高到低的順序，城鎮(zhèn)、村莊周邊和鐵路、公路等交通沿線的優(yōu)質耕地，建成的高標準農(nóng)田，經(jīng)縣級以上人民政府批準確定的糧、棉、油、蔬菜等生產(chǎn)基地內的耕地，農(nóng)業(yè)科研、教學試驗田等，必須劃定為基本農(nóng)田。不得借基本農(nóng)田劃定或者建立數(shù)據(jù)庫之機，擅自改變規(guī)劃確定的基本農(nóng)田布局，降低基本農(nóng)田的質量標準。基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，實行嚴格管理、永久保護，任何單位和個人不得擅自占用或改變用途；建立和完善基本農(nóng)田保護負面清單，符合法定條件和供地政策，確需占用和改變基本農(nóng)田的，必須報國務院批準，并優(yōu)先將同等面積的優(yōu)質耕地補劃為基本農(nóng)田。

　　（七）嚴防集體土地流轉“非農(nóng)化”。農(nóng)村土地管理制度改革要按照守住底線、試點先行的原則穩(wěn)步推進，嚴格依據(jù)經(jīng)中央批準的改革方案、在批準的試點范圍內進行，堅持以符合規(guī)劃和用途管制為前提，嚴防擅自擴大建設用地規(guī)模、亂占濫用耕地。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉和抵押、擔保等，必須在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下進行，堅持農(nóng)地農(nóng)用，不得借農(nóng)地流轉之名違規(guī)搞非農(nóng)業(yè)建設，嚴禁在流轉農(nóng)地上建設旅游度假村、高爾夫球場、別墅、農(nóng)家樂、私人會所等。引導農(nóng)業(yè)結構調整不改變耕地用途，嚴禁占用基本農(nóng)田挖塘造湖、種植林果、建綠色通道及其他毀壞基本農(nóng)田種植條件的行為。設施農(nóng)業(yè)項目要盡可能利用農(nóng)村存量建設用地和非耕地，不得占用基本農(nóng)田。生態(tài)退耕必須嚴格按照有關法規(guī)規(guī)定的條件和經(jīng)國務院批準的方案，分步驟、有計劃進行，基本農(nóng)田和土地整治形成的耕地不得納入退耕范圍，依據(jù)第二次全國土地調查、年度土地變更調查成果審核退耕范圍和退耕結果，嚴防弄虛作假和隨意擴大退耕范圍。

　　（八）引導和促進各類建設節(jié)約集約用地。各級國土資源部門要按照嚴控增量、盤活存量、優(yōu)化結構、提高效率的總要求，綜合運用規(guī)劃調控、市場調節(jié)、標準控制、執(zhí)法監(jiān)管等手段，全面推進城鎮(zhèn)、工礦、農(nóng)村、基礎設施等各類建設節(jié)約集約用地，切實減少對耕地的占用，嚴防侵占優(yōu)質耕地。統(tǒng)籌安排新增和存量建設用地，新增建設用地計劃安排要與節(jié)約集約用地績效相掛鉤，促進節(jié)約用地、保護耕地。

　　三、加強土地執(zhí)法督察，嚴肅查處亂占濫用耕地行為

　　（九）強化耕地保護執(zhí)法監(jiān)察。加強對違反規(guī)劃計劃擴大建設用地規(guī)模、農(nóng)村土地流轉和農(nóng)業(yè)結構調整中大量損壞基本農(nóng)田等影響面大的違法違規(guī)行為的執(zhí)法檢查。充分利用衛(wèi)星遙感、動態(tài)巡查、網(wǎng)絡信息、群眾舉報等手段，健全“天上看、地上查、網(wǎng)上管、群眾報”違法行為發(fā)現(xiàn)機制，對耕地進行全天候、全覆蓋監(jiān)測。在每年一次全國土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查的基礎上，在有條件地區(qū)推廣應用無人機航拍、基本農(nóng)田視頻監(jiān)控網(wǎng)等，對重點城市群郊區(qū)、耕地集中連片區(qū)域和土地違法違規(guī)行為高發(fā)地區(qū)，加大執(zhí)法查處頻度。認真落實違法行為報告制度，對非法占用基本農(nóng)田5畝以上或基本農(nóng)田以外的耕地10畝以上、非法批準征占基本農(nóng)田10畝以上或基本農(nóng)田以外的耕地30畝以上以及其他造成耕地大量毀壞行為的，國土資源部門必須在核定上述違法行為后3個工作日內向同級地方人民政府和上級國土資源部門報告。堅持重大典型違法違規(guī)案件掛牌督辦制度，對占用耕地重大典型案件及時進行公開查處、公開曝光。加強與法院、檢察、公安、監(jiān)察等部門的協(xié)同配合，形成查處合力。

　　（十）進一步加強耕地保護督察。國家土地督察機構要以耕地保護目標責任落實、規(guī)劃計劃執(zhí)行、建設用地審批、基本農(nóng)田劃定、耕地占補平衡和農(nóng)地流轉等為重點，加強對省級人民政府耕地保護情況的監(jiān)督檢查，有關工作向國務院報告。2014年，要將耕地數(shù)量質量保護、糧食主產(chǎn)區(qū)基本農(nóng)田劃定和保護、農(nóng)地流轉“非農(nóng)化”、地方違規(guī)出臺相關政策造成耕地大量流失等作為督察工作的重點。對監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，派駐地方的國家土地督察局應及時向督察區(qū)域內相關省級和計劃單列市人民政府提出整改意見。對整改不力的，由國家土地總督察依照有關規(guī)定責令限期整改。整改期間，暫停被責令限期整改地區(qū)農(nóng)用地轉用和土地征收的受理和審查報批。

　　（十一）嚴格耕地保護責任追究制度。嚴格執(zhí)行《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》（監(jiān)察部、人力資源和社會保障部、國土資源部部令第15號），積極配合監(jiān)察機關追究地方人民政府負責人的責任。應當將耕地劃入基本農(nóng)田而不劃入，且拒不改正的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，給予行政處分。對國土資源部門工作人員不依法履行職責，存在徇私舞弊、壓案不查、隱瞞不報等行為的，要嚴格依照相關規(guī)定追究有關責任人的責任。

　　四、落實共同責任，建立耕地保護長效機制

　　（十二）構建耕地保護共同責任機制。完善省級人民政府耕地保護責任目標考核辦法，將永久基本農(nóng)田劃定和保護、高標準基本農(nóng)田建設、補充耕地質量等納入考核內容，健全評價標準，實行耕地數(shù)量與質量考核并重。積極推動將耕地保護目標納入地方經(jīng)濟社會發(fā)展和領導干部政績考核評價指標體系，加大指標權重，考核結果作為對領導班子和領導干部綜合考核評價的參考依據(jù)。推動地方政府嚴格執(zhí)行領導干部耕地保護離任審計制度，落實地方政府保護耕地的主體責任。建立獎懲機制，將耕地保護責任目標落實情況與用地指標分配、整治項目安排相掛鉤。

　　（十三）完善耕地保護約束激勵機制。支持地方提高非農(nóng)業(yè)建設占用耕地特別是基本農(nóng)田的成本，加大對耕地保護的補貼力度，探索建立耕地保護經(jīng)濟補償機制。建立健全制度，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民依據(jù)土地整治規(guī)劃開展高標準基本農(nóng)田建設，探索實行“以補代投、以補促建”。積極促進土地稅費制度改革，提高新增建設用地土地有償使用費標準，建立按本地區(qū)開墾同等質量耕地成本繳納耕地開墾費的制度。耕地保有量和基本農(nóng)田面積少于土地利用總體規(guī)劃確定的保護目標的，核減相應中央新增建設用地土地有償使用費預算分配數(shù)。

　　（十四）推進耕地保護調查監(jiān)測和信息化監(jiān)管。加強耕地和基本農(nóng)田變化情況監(jiān)測及調查，及時預警、發(fā)布變化情況。以第二次全國土地調查、年度土地變更調查和衛(wèi)星遙感監(jiān)測數(shù)據(jù)為基礎，加快完善土地規(guī)劃、基本農(nóng)田保護、土地整治和占補平衡等數(shù)據(jù)庫，建立數(shù)據(jù)實時更新機制，實現(xiàn)與建設用地審批、在線土地督察等系統(tǒng)的關聯(lián)應用和全國、省、市、縣四級系統(tǒng)的互聯(lián)互通，納入國土資源“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺，強化耕地保護全流程動態(tài)監(jiān)管。

　　（十五）加強耕地保護法制化規(guī)范化建設。加強耕地保護立法研究工作，推動土地利用規(guī)劃、土地整治、土地督察等法制化建設。各地要結合實際，健全耕地保護地方性法規(guī)規(guī)章。推行重大決策社會穩(wěn)定風險評估和后評估制度，全面落實耕地保護聽證制度。抓緊完善耕地質量等級評定和建設標準，完善工程項目用地控制指標。

　　管好用好耕地始終是我國現(xiàn)代化進程中一個基礎性、全局性、戰(zhàn)略性問題。各級國土資源部門要切實增強保護耕地的責任感和使命感，采取有力措施，堅決落實最嚴格的耕地保護制度，確保國家政令暢通，保障國家糧食安全。



　　 2014年2月13日