國土資源部

國土資源部關(guān)于嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃實施管理的通知

國土資發(fā)〔2012〕2號


各省、自治區(qū)、直轄市國土資源主管部門，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)國土資源局，各派駐地方的國家土地督察局，部有關(guān)直屬單位，部機(jī)關(guān)各司局：

　　國務(wù)院批準(zhǔn)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）》（以下簡稱《綱要》）以來，各省（區(qū)、市）根據(jù)《綱要》確定的各項土地利用目標(biāo)和要求，積極推進(jìn)地方各級土地利用總體規(guī)劃修編和審批工作。目前，地方各級土地利用總體規(guī)劃修編工作已基本完成，大部分規(guī)劃已批準(zhǔn)實施。從2012年4月1日起，土地管理各項相關(guān)工作以經(jīng)批準(zhǔn)的新一輪土地利用總體規(guī)劃和數(shù)據(jù)庫為依據(jù)。為嚴(yán)格實施土地利用總體規(guī)劃，充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的統(tǒng)籌管控作用，落實最嚴(yán)格的土地管理制度，保障和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展，現(xiàn)就有關(guān)事項通知如下：

　　一、充分認(rèn)識嚴(yán)格實施土地利用總體規(guī)劃的重要意義

　　土地利用總體規(guī)劃是指導(dǎo)土地管理的綱領(lǐng)性文件，是落實土地宏觀調(diào)控和土地用途管制的重要依據(jù)，事關(guān)國家和人民長遠(yuǎn)利益。各級國土資源主管部門要充分認(rèn)識土地利用總體規(guī)劃在土地管理工作中的基礎(chǔ)地位和引領(lǐng)作用，切實做好土地利用總體規(guī)劃實施管理工作，不斷提高土地資源對經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的保障能力。

　　土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，具有法定效力，任何單位和個人不得違反。各級國土資源主管部門要嚴(yán)格依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，從嚴(yán)審查各地區(qū)、各部門、各行業(yè)編制的城鄉(xiāng)建設(shè)、區(qū)域發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等相關(guān)規(guī)劃，不得以任何名義改變土地利用總體規(guī)劃確定的用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局安排，確保各類規(guī)劃在土地利用上與土地利用總體規(guī)劃相銜接。凡不符合土地利用總體規(guī)劃的，必須及時調(diào)整和修改，核減用地規(guī)模，調(diào)整用地布局，強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃對土地利用的整體管控作用。

　　二、嚴(yán)格依據(jù)規(guī)劃劃定和保護(hù)基本農(nóng)田

　　（一）及時劃定基本農(nóng)田。各地要嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)、保護(hù)區(qū)布局及管制規(guī)則，在土地利用總體規(guī)劃批準(zhǔn)之后3個月內(nèi)完成基本農(nóng)田劃定工作。基本農(nóng)田劃定后，實行永久保護(hù)，任何單位和個人未經(jīng)批準(zhǔn)不得改變或者占用。

　　（二）完善基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)管理。列入縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃設(shè)定的交通廊道內(nèi)，或已列入土地利用總體規(guī)劃重點建設(shè)項目清單的民生、環(huán)保等特殊項目，在不突破多劃基本農(nóng)田面積額度的前提下，占用基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)中規(guī)劃多劃的基本農(nóng)田時，按一般耕地辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，不需另外補(bǔ)劃基本農(nóng)田，但用地單位必須落實補(bǔ)充耕地任務(wù)，按占用基本農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)繳納稅費和對農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。未在土地利用總體規(guī)劃設(shè)定的交通廊道內(nèi)，未列入土地利用總體規(guī)劃項目清單的民生、環(huán)保等特殊項目，或超出多劃基本農(nóng)田面積額度的，均按占用基本農(nóng)田認(rèn)定。

　　（三）建立基本農(nóng)田建設(shè)集中投入制度。各級國土資源主管部門要將新增建設(shè)用地土地有償使用費、耕地開墾費、土地復(fù)墾費、土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)開發(fā)部分等土地整治專項資金向基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、集中區(qū)和整備區(qū)傾斜，積極試點探索“以獎代投、以補(bǔ)促建”模式，加快建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，改善基本農(nóng)田生產(chǎn)條件，提高基本農(nóng)田質(zhì)量，引導(dǎo)基本農(nóng)田整備區(qū)內(nèi)建設(shè)用地等其他土地逐步退出，將零星分散的基本農(nóng)田集中布局，形成集中連片、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地。

　　三、強(qiáng)化建設(shè)用地空間管制

　　（一）落實建設(shè)用地管制邊界和管制區(qū)域。各地要嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃劃定的“三界四區(qū)”（即城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模邊界、擴(kuò)展邊界和禁止建設(shè)邊界，允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)和禁止建設(shè)區(qū)），盡快將城鎮(zhèn)建設(shè)用地管制邊界和管制區(qū)域落到實地，明確四至范圍，確定管制邊界的拐點坐標(biāo)，在主要拐點設(shè)置標(biāo)識，并向社會公告，防止城鎮(zhèn)建設(shè)無序蔓延擴(kuò)張。

　　（二）認(rèn)真執(zhí)行各項空間管制規(guī)則。城鄉(xiāng)建設(shè)用地允許建設(shè)區(qū)在面積不改變的前提下，空間布局可在有條件建設(shè)區(qū)內(nèi)進(jìn)行形態(tài)調(diào)整，但不得突破建設(shè)用地擴(kuò)展邊界。城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模邊界的調(diào)整，須經(jīng)規(guī)劃原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的同級國土資源主管部門批準(zhǔn)。城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴(kuò)展邊界原則上不得調(diào)整，如需調(diào)整，應(yīng)按規(guī)劃修改程序報規(guī)劃原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。禁止建設(shè)用地邊界，除法律法規(guī)另有規(guī)定外，不得進(jìn)行調(diào)整。

　　四、嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃實施

　　（一）加強(qiáng)土地利用計劃調(diào)控。土地利用計劃是實施土地利用總體規(guī)劃的重要手段，各地要依據(jù)土地利用年度計劃，嚴(yán)格建設(shè)用地審批。凡不符合國家產(chǎn)業(yè)政策和供地政策的建設(shè)項目，不得安排計劃指標(biāo)，沒有計劃指標(biāo)的不得批準(zhǔn)用地。要積極推進(jìn)計劃差別化、精細(xì)化管理，努力化解土地供需矛盾，保障科學(xué)發(fā)展用地。

　　各地要采取措施，加強(qiáng)土地利用計劃執(zhí)行監(jiān)管，認(rèn)真做好土地利用計劃安排使用登記統(tǒng)計，落實計劃安排使用網(wǎng)絡(luò)直報制度，實時監(jiān)控計劃執(zhí)行情況。要加強(qiáng)土地利用計劃執(zhí)行考核，全面落實計劃指標(biāo)獎罰，提高計劃的約束力，確保計劃有效執(zhí)行。

　　（二）嚴(yán)格建設(shè)項目用地預(yù)審。強(qiáng)化建設(shè)項目用地規(guī)劃審查，凡不符合法律規(guī)定和土地利用總體規(guī)劃的，不得通過建設(shè)項目用地預(yù)審。做好經(jīng)營性和工業(yè)項目出讓土地的用地預(yù)審，在項目審批（核準(zhǔn)）前，必須先按程序進(jìn)行用地預(yù)審，預(yù)審意見提出的要求，要作為出讓條件納入出讓方案。

　　加強(qiáng)對部委托建設(shè)項目用地預(yù)審的管理，除法律法規(guī)規(guī)章明確的項目用地外，對部有關(guān)政策性文件明確的災(zāi)后重建等特殊地區(qū)的項目用地委托預(yù)審事宜，實行一事一報制度。

　　（三）嚴(yán)格依據(jù)規(guī)劃審查各類用地。單獨選址建設(shè)項目，已列入土地利用總體規(guī)劃重點建設(shè)項目清單，在土地利用總體規(guī)劃設(shè)定的交通廊道內(nèi)，或選址在土地利用總體規(guī)劃確定的獨立工礦區(qū)的，要按照規(guī)定及時審查報批用地；未列入土地利用總體規(guī)劃，但符合《土地管理法》第26條規(guī)定的，要按照有關(guān)規(guī)定，根據(jù)國務(wù)院和省級人民政府對項目的批準(zhǔn)文件，及時修改規(guī)劃，并將規(guī)劃修改方案與建設(shè)用地報批資料一并報批；未列入土地利用總體規(guī)劃，也不符合《土地管理法》第26條規(guī)定的，不得批準(zhǔn)用地，確需建設(shè)的項目，需先修改規(guī)劃，按規(guī)定程序報規(guī)劃原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后才能審批用地。

　　城鎮(zhèn)村建設(shè)用地，在土地利用總體規(guī)劃確定的城鄉(xiāng)建設(shè)用地允許建設(shè)區(qū)內(nèi)選址的，按照規(guī)定審查報批用地。需要改變允許建設(shè)區(qū)的空間布局形態(tài)，在有條件建設(shè)區(qū)進(jìn)行選址建設(shè)的，要在確保允許建設(shè)區(qū)規(guī)模不增加的前提下，編制規(guī)劃布局調(diào)整方案，經(jīng)規(guī)劃原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的同級國土資源主管部門批準(zhǔn)后才能審批用地。因城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，超過規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，需要在允許建設(shè)區(qū)規(guī)模之外使用有條件建設(shè)區(qū)的，必須在對規(guī)劃進(jìn)行定期評估后，在確保耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積不減少、質(zhì)量有提高，建設(shè)用地規(guī)模不增加、布局更合理的前提下，編制規(guī)劃布局調(diào)整方案，經(jīng)規(guī)劃原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)同級國土資源主管部門批準(zhǔn)后才能審批用地。

　　圍填海造地，涉及圍填海的規(guī)模、用途和布局符合土地利用總體規(guī)劃的，要按照規(guī)定審查報批；未納入土地利用總體規(guī)劃的，要編制規(guī)劃修改方案，經(jīng)規(guī)劃原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后審查報批。

　　土地整治項目，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先在土地利用總體規(guī)劃及土地整治規(guī)劃確定的土地整治重點區(qū)域、重大工程、示范區(qū)和基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、集中區(qū)、整備區(qū)內(nèi)安排。

　　（四）嚴(yán)格中心城區(qū)規(guī)劃控制范圍的管控。各級國土資源主管部門要嚴(yán)格控制中心城區(qū)規(guī)劃控制范圍內(nèi)、中心城區(qū)規(guī)劃建設(shè)用地擴(kuò)展邊界外的規(guī)劃修改，國務(wù)院批準(zhǔn)的城市土地利用總體規(guī)劃確定的中心城區(qū)規(guī)劃控制范圍內(nèi)、中心城區(qū)規(guī)劃建設(shè)用地擴(kuò)展邊界外的規(guī)劃修改，須報國土資源部備案。

　　（五）規(guī)范土地利用總體規(guī)劃評估修改。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的大型能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項目，需要改變土地利用總體規(guī)劃的，根據(jù)國務(wù)院的批準(zhǔn)文件修改土地利用總體規(guī)劃；經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)的能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項目，需要改變土地利用總體規(guī)劃的，屬于省級人民政府土地利用總體規(guī)劃批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)的，根據(jù)省級人民政府的批準(zhǔn)文件修改土地利用總體規(guī)劃。

　　建立土地利用總體規(guī)劃實施定期評估和適時修改機(jī)制，嚴(yán)格規(guī)范土地利用總體規(guī)劃修改。對土地利用總體規(guī)劃的修改，必須就修改的必要性、合理性和合法性等進(jìn)行評估，組織專家論證，依法組織聽證，并向社會公示。規(guī)劃實施評估報告經(jīng)規(guī)劃原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)同級國土資源主管部門同意后，方可開展規(guī)劃修改。凡涉及改變城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴(kuò)展邊界、禁止建設(shè)用地邊界，改變約束性指標(biāo)，調(diào)整重大布局等原則性修改，必須經(jīng)規(guī)劃原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。嚴(yán)禁擅自通過修改下級土地利用總體規(guī)劃，擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模和改變建設(shè)用地布局，降低耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積。

　　（六）補(bǔ)充和深化土地利用總體規(guī)劃安排。在土地利用總體規(guī)劃的控制和指導(dǎo)下，積極推進(jìn)地方各級土地整治規(guī)劃編制工作；縣（區(qū)、市）可根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H，編制土地復(fù)墾規(guī)劃、后備土地資源開發(fā)規(guī)劃、建設(shè)用地再開發(fā)規(guī)劃，補(bǔ)充和深化土地利用總體規(guī)劃安排。今后，凡開展土地整治、低丘緩坡荒灘等未利用地開發(fā)利用、工礦廢棄地復(fù)墾調(diào)整利用等相關(guān)工作，必須符合土地利用總體規(guī)劃、土地整治規(guī)劃和相關(guān)專項規(guī)劃。

　　五、保障土地利用總體規(guī)劃有效實施

　　（一）加快推進(jìn)土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫建設(shè)。建立與土地利用總體規(guī)劃編制審批實施相適應(yīng)的數(shù)據(jù)庫建設(shè)、維護(hù)和更新長效機(jī)制。省級國土資源主管部門要加強(qiáng)對地方各級土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫建庫、維護(hù)和更新的組織指導(dǎo)，嚴(yán)格規(guī)范數(shù)據(jù)的檢查和匯交，保障成果質(zhì)量，保證規(guī)劃數(shù)據(jù)庫建設(shè)各項工作與規(guī)劃同步完成，并按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定時限將數(shù)據(jù)庫成果匯交到部。開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、低丘緩坡荒灘等未利用土地開發(fā)利用、工礦廢棄地復(fù)墾調(diào)整利用等試點的地方，必須將項目區(qū)信息上圖入庫，按規(guī)定時限匯交到部。各類規(guī)劃數(shù)據(jù)庫均納入部“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺進(jìn)行統(tǒng)一管理。今后，土地審批和執(zhí)法督察等工作中審核、審查是否符合土地利用總體規(guī)劃和專項規(guī)劃，均以納入部“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺的相關(guān)數(shù)據(jù)為準(zhǔn)。

　　（二）制訂完善土地利用總體規(guī)劃管理的地方配套法規(guī)。各地要根據(jù)《土地管理法》及其配套條例、規(guī)章，結(jié)合各地實際，制訂和完善土地利用規(guī)劃管理的地方配套法規(guī)，規(guī)范土地利用總體規(guī)劃各項管理工作，維護(hù)土地利用總體規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

　　（三）加大土地利用總體規(guī)劃宣傳力度。經(jīng)批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)依法公告，采用網(wǎng)絡(luò)、報紙發(fā)布和張貼布告、設(shè)立公告牌等形式，對規(guī)劃主要內(nèi)容進(jìn)行廣泛宣傳和解讀，讓全社會了解規(guī)劃、監(jiān)督規(guī)劃的有效實施。

　　（四）加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃實施動態(tài)監(jiān)管。通過“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺，加大土地利用總體規(guī)劃實施情況的監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)、制止違反土地利用總體規(guī)劃的行為。加大執(zhí)法力度，對違法修改土地利用總體規(guī)劃的行為要嚴(yán)肅查處，限期改正，并依法追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。對違反規(guī)劃批地用地的行為，堅決依法查處。非法占用土地，違反土地利用總體規(guī)劃的，責(zé)令限期拆除違法占地新建建筑物，拒不執(zhí)行的，依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

　　（五）發(fā)揮國家土地督察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用。市、縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃經(jīng)依法批準(zhǔn)后一個月內(nèi)，省級國土資源主管部門須將土地利用總體規(guī)劃文本、圖件和批準(zhǔn)文件送派駐地方的國家土地督察局備案。各派駐地方的國家土地督察局在對地方人民政府土地利用和管理情況的監(jiān)督檢查中，要加強(qiáng)對土地利用總體規(guī)劃批準(zhǔn)、備案和實施情況的監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)問題后及時向有關(guān)地方人民政府和省級國土資源主管部門提出督察意見，并向國家土地總督察報告。

　　（六）加強(qiáng)土地利用規(guī)劃專業(yè)人才隊伍建設(shè)。各級國土資源主管部門要加強(qiáng)土地利用規(guī)劃專業(yè)人才隊伍建設(shè)，采取專業(yè)技術(shù)知識更新培訓(xùn)、學(xué)歷學(xué)位教育、實踐鍛煉等多種方式，不斷提高專業(yè)人才隊伍的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)。嚴(yán)格規(guī)范土地利用規(guī)劃甲級機(jī)構(gòu)管理，進(jìn)一步穩(wěn)定、擴(kuò)大土地利用規(guī)劃編制機(jī)構(gòu)隊伍。省級國土資源主管部門可參照土地利用規(guī)劃甲級機(jī)構(gòu)審查要求，結(jié)合實際，指導(dǎo)省級土地學(xué)會積極開展土地利用規(guī)劃乙級機(jī)構(gòu)的申報認(rèn)定工作，健全、充實和穩(wěn)定土地利用規(guī)劃技術(shù)隊伍。



　　 二〇一二年二月二十二日