Law-lib.com 2021-6-16 6:36:45 法治日報——法制網
● 公辦學校參與民辦學校的投入和利益分配，使得大量“教育者”變成了“生意人”；吸納民間資金參與公辦學校的民校合作，又讓許多“生意人”成為“教育者”
● 新修訂的民辦教育促進法實施條例對民辦教育舉辦者的“從業禁止”規定，是從根本上扭轉民辦教育亂象的一個切入口
● 民辦教育作為我國教育的一種辦學形式，不得背離“辦人民滿意教育”的宗旨，無論其所辦私立學校處于哪一級哪一類教育，概莫能外
□ 法治日報全媒體記者 王陽
□ 見習記者 張守坤
近日，修訂后的《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）頒布，自2021年9月1日起施行。新修訂的《實施條例》對現行條例作了系統的修改、補充和完善。
數據顯示，民辦教育已經成為教育事業的重要組成部分。2020年，全國共有民辦學校18.67萬所，占全國各級各類學校總數的比例超過了1/3；在校生5564.45萬人，占比接近1/5。
接受《法治日報》記者采訪的專家解讀稱，《實施條例》強調加強黨的領導，堅持公益性原則，實施分類管理，在規范辦學行為的同時為民辦學校特色化辦學提供充分支持。《實施條例》中關于地方政府不得利用國有企業、公辦教育資源舉辦或者參與舉辦實施義務教育的民辦學校的規定，成為《實施條例》重點規范的辦學形式。
民辦教育蓬勃興起
民營資本紛紛涌入
民辦教育，亦被稱為“社會力量辦學”。
我國民辦教育歷史悠久，私學傳統源遠流長。兩千多年前的“孔子講學”，戰國時期的“稷下學宮”，南宋時期的書院，對于傳承中華民族優秀傳統文化，都發揮了不可替代的重要作用。
新中國成立后，社會力量辦學一度消失。直到20世紀80年代初，在政府鼓勵“公辦民助”“民辦公助”的背景下，民辦教育才逐漸興起。
隨著改革開放深入，社會力量舉辦的教育機構從高等教育向中學、幼兒園延伸，民辦教育日漸興旺，民營資本紛紛涌入，出現了一大批“公參民”學校。
“公參民”學校的特點，就是利用公辦學校的知名度和教學資源開辦民辦教育，即所謂的“名校辦民校”。在“名校辦民校”“公參民”發展之初，民營資本為拓寬教育經費來源渠道、匯集更多更好教育資源、完善教育布局發揮了積極作用。
1997年7月31日，國務院頒布《社會力量辦學條例》。該條例最引人關注的條款，就是第六條規定：“社會力量舉辦教育機構，不得以營利為目的。”
因此，在教育“不得以營利為目的”的法律環境中，大多數民辦學校以“非營利”之名行“營利”之實。這條規定也成為制約民辦教育資金籌措的一個瓶頸。
對于民辦教育是否應該提“不得以營利為目的”，很長一段時間成為立法中爭論的焦點。民辦教育在20年的發展中，經歷了由亂到治的過程，但一些問題卻有愈演愈烈之勢。例如，為爭奪生源發布虛假信息、學生一經入學不能按學校承諾退費、教學質量難以保障等。
2002年，民辦教育促進法頒布后，我國民辦教育進入高速發展階段。民辦教育促進法提出對民辦教育“積極鼓勵，大力支持，正確引導，依法管理”，不再提“不得以營利為目的”，厘清了制約民辦教育發展的模糊認識。
教育淪為逐利產業
負面影響不可小覷
《法治日報》記者采訪得知，這一輪教育產業化的特點之一是名校和房地產市場深度結合，最具有可視性的現象就是超級中學的擴張。衡水中學在全國各地辦了23所學校，基本上都是和房地產或者大企業合作，辦教育成為一個圈錢的事業。
近年來，萬科、恒大、碧桂園等房地產巨頭紛紛大規模進入教育領域，辦貴族學校。碧桂園所經營的博實樂教育控股有限公司在8個省份擁有連鎖學校64所，分別為國際學校6所，雙語學校16所，幼兒園42所。
北京一位不愿具名的教育專家認為，大量資本進入并謀求控制教育行業，帶來的影響顯而易見。資本集團高薪聘用帶來教育資源的快速集中，提供給極少數的有錢人。貴族學校的高收費帶動了其他學校收費水漲船高，誘發了家長們面對競爭時的普遍焦慮，他們不得不加大教育投資。最后，教育產業化間接導致大部分家庭教育支出攀升。
2004年4月1日，民辦教育促進法實施條例施行。該條例規定，出資人根據民辦學校章程的規定要求取得合理回報的，可以在每個會計年度結束時，從民辦學校的辦學結余中按一定比例取得回報。
武漢經開外國語學校法人代表葉曉華告訴《法治日報》記者，無論是公辦或民辦教育，都必須講究成本核算和投入產出。因此，不能不顧經濟規律發展教育。與此同時，任何違反教育規律的經濟性行為，或以追求最大經濟利益為目的而不顧教育產業特點的行為，或只講市場選擇不講公平和弱勢群體的教育利益保障的觀點，都是歪曲了發展教育產業的本質含義。
北京市人大常委會立法咨詢專家胡功群認為，優質教育資源過分集中、形成新的教育不公、社會教育焦慮情緒加劇等后果，只是看得見的表面結果。更大的問題，則是公辦學校參與民辦學校的投入和利益分配，使得大量“教育者”變成了“生意人”；吸納民間資金參與公辦學校的民校合作，又讓許多“生意人”成為“教育者”。“教育者”與“生意人”的過度融合，使民校在辦學過程中的利益取向逐步取代公益性質，使得從開辦初心、教育過程到最終的教育結果評價，都更多地向經濟利益靠攏，對整個教育事業的負面侵蝕不可小覷。
法律法規不斷完善
民辦教育分類管理
民辦教育在飛速前進的同時，法人屬性、產權歸屬、扶持政策等問題成為其健康發展的掣肘。
華中師范大學教育學院教授李曉燕告訴《法治日報》記者，2016年6月1日起修改施行的教育法規定，以財政性經費、捐贈資產舉辦或者參與舉辦的學校及其他教育機構不得設立為營利性組織。也就是說，不是以財政性經費、捐贈資產舉辦或者參與舉辦的學校及其他教育機構，可以設立為營利性組織。“至此，教育不得以營利為目的的法律障礙被掃除。”
2016年11月，民辦教育促進法修訂完成。“營利性、非營利性”分類改革于2017年9月實行。
2018年4月20日，教育部就《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（修訂草案）》公開征求意見。此次修訂草案再次強調“實施義務教育的公辦學校不得轉為民辦學校”“允許現有民辦學校變更舉辦者，并可以在不以營利為目的的前提下，約定變更收益；允許舉辦者與民辦學校進行合法關聯交易”，同時明確扶持政策，在普遍扶持的基礎上，對非營利性民辦學校予以進一步傾斜，規定補貼生均經費、劃撥供應土地等只適用于非營利性學校。
2019年2月22日，教育部發布《2019年工作要點》，其中之一為推動《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》修訂發布。
安徽財經大學法學院法律系副教授胡建認為，從民辦教育促進法修訂，到《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》、教育部等五部門關于《民辦學校分類登記實施細則》和《營利性民辦學校監督管理實施細則》的出臺，標志著我國民辦教育進入以分類管理、規范促進、內涵發展為主要特征的新紀元。
實施條例亮點頗多
教育亂象亟須根治
2020年7月8日，國務院辦公廳印發國務院2020年立法工作計劃的通知，公布《國務院2020年立法工作計劃》，修訂民辦教育促進法實施條例被列入其中。
2021年5月14日，修訂后的民辦教育促進法實施條例公布，于2021年9月1日起施行。
受訪專家認為，《實施條例》最大的亮點，就是強調民辦教育辦學也要堅持公益性原則。《實施條例》第四條規定，“堅持社會主義辦學方向，堅持教育公益性”，即民辦教育作為我國教育的一種辦學形式，不得背離“辦人民滿意教育”的宗旨，無論其所辦私立學校處于哪一級哪一類教育，概莫能外。
據教育部政策法規司副司長王大泉介紹，民辦學校的舉辦者、實際控制人、決策機構的負責人、校長等主體對民辦學校的運行和管理有著重要影響。實際上他們的行為也會直接影響民辦教育乃至整個教育系統的形象和聲譽。他們是真正的“教育者”還是“生意人”，他們是做教育還是做生意，直接關系著民辦教育及教育系統的健康。《實施條例》對民辦教育舉辦者的“從業禁止”規定，是從根本上扭轉民辦教育亂象的一個切入口。
《法治日報》記者看到，《實施條例》刪除了“合理回報”相關條款，明確了非營利性和營利性民辦學校在多種方面的差別化扶持舉措，重點幫助“辦學質量高、特色明顯、社會效益顯著”的民辦學校，確定非營利性和營利性民辦學校在財政、稅收、用地、金融等方面的差別化扶持舉措，明確了優先扶持辦學質量高、特色明顯、社會效益顯著的民辦學校的導向。《實施條例》還通過“設禁區”等方式，對當前民辦教育某些領域中出現的過度資本化、商業化“亮紅燈”。
中南財經政法大學教授郭澤強分析，《實施條例》針對無序競爭、違規辦學等現象加強了行業監管，是對民辦教育的保護與支持。對辦學者合法利益的保護，是民辦教育法治環境建設的應有之義；對辦學者積極性的保護，是政府對教育發展未來最好的投資。《實施條例》修訂釋放出一個非常強烈的信號，就是民辦教育的法律政策只能是朝著更有利于老百姓利益的方向發展。
在很多地方，“名校辦民校”這一方式曾被認為是快速擴大優質教育資源的“良方”。有媒體報道，許多開發商為了賣樓盤而在樓盤所在小區建立公辦名校分校。
北京師范大學副教授吳沈括認為，這種辦學模式給教育生態帶來了較大的負面影響。“它稀釋了公辦學校本身的品牌資源，加劇了教育焦慮，由此衍生出許多社會問題。同時，公辦學校參與舉辦的民辦學校，利用公辦學校的優質品牌，卻采用民辦學校的收費標準。不管是對公辦學校還是民辦學校，都造成了不公平競爭，擾亂了正常的教育秩序。”
吳沈括說，《實施條例》規定，公辦學校舉辦或者參與舉辦民辦學校，不得利用國家財政性經費，不得影響公辦學校教學活動，不得僅以品牌輸出方式參與辦學，并應當經其主管部門批準。公辦學校舉辦或者參與舉辦非營利性民辦學校，不得以管理費等方式取得或者變相取得辦學收益。“這一規定在制度上打破了公私之間或顯或隱的利益鏈條，為維護正常的辦學秩序起到了至關重要的作用，也為地方教育治理提供了可遵循的法律依據。”
此外，為限制部分不法教育管理者變相倒賣國有教育資產，《實施條例》還增加了完善舉辦者變更機制方面的規定：民辦學校舉辦者變更的，應當簽訂變更協議，但不得涉及學校的法人財產，不得影響學校發展，不得損害師生權益；現有民辦學校舉辦者變更的，可以根據其依法享有的合法權益與繼任舉辦者協議約定變更收益。
武漢經開外國語學校校長黃敏告訴《法治日報》記者，該項規定未出臺之前，許多開發商為了賣樓盤而在樓盤所在小區辦私立名校分校，一些名校也因多種原因掛牌辦民校，破壞了地方教育生態。更有甚者，在一些地方，開發商賣光樓盤后，便將新建校“甩鍋”給地方教育局。“《實施條例》在制度設計上，增加了完善舉辦者變更機制方面的規定，為地方政府和辦學者避開了辦學誤區。”
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