Law-lib.com 2019-9-23 6:49:29 中國法院網
為貫徹落實中央關于深化司法體制綜合配套改革的戰略部署，進一步全面落實司法責任制，近日，最高人民法院印發了《關于健全完善人民法院審判委員會工作機制的意見》（以下簡稱《意見》）。為此，本報記者采訪了最高人民法院審管辦負責人，請其就《意見》的制定背景、起草思路、主要內容等問題作出解答。
1、問：請您介紹一下《意見》的制定背景和起草思路？
答：審判委員會制度是中國特色社會主義司法制度的重要組成部分，是本輪司法體制綜合配套改革的重要內容。黨的十八屆三中全會明確提出，“改革審判委員會制度，完善主審法官、合議庭辦案責任制，讓審理者裁判、由裁判者負責”。黨的十九大報告進一步提出，“深化司法體制綜合配套改革，全面落實司法責任制，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”。人民法院“四五改革綱要”、“五五改革綱要”對審判委員會制度改革的具體方向、目標任務等均作出較為具體的規定。2018年10月26日，第十三屆全國人大常委會第六次會議審議通過人民法院組織法（修訂草案），對審判委員會制度進行了較大修改，鞏固了審判委員會制度改革經驗。為貫徹落實中央關于深化司法體制改革的重大戰略部署及新修訂的人民法院組織法，我們在認真調研論證和充分征求意見的基礎上研究制定了《意見》，進一步健全完善相關工作機制，充分發揮審判委員會的職能作用。
在起草思路上，我們主要把握以下幾點：一是堅定正確政治方向。堅持黨對人民法院工作的絕對領導，實行民主集中制，堅持中國特色社會主義司法制度，堅定不移走中國特色社會主義法治道路。二是遵循司法規律。認真貫徹落實中央關于深化司法體制改革的精神，優化審判委員會人員組成，科學定位審判委員會職能，健全審判委員會運行機制，理順合議庭與審判委員會的關系，全面落實司法責任制。三是恪守司法公正。堅持以事實為根據、以法律為準繩，堅持程序公正和實體公正相統一，充分發揮審判委員會職能作用，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。四是認真貫徹落實新修訂的人民法院組織法。在起草過程中，及時關注人民法院組織法的修改，確保《意見》與人民法院組織法的最新修訂精神相一致，確保符合司法體制改革的整體方向。
2、問：《意見》對審判委員會的人員組成和會議形式是怎么規定的，如何正確認識和理解審判委員會專業委員會會議？
答：長期以來，各級人民法院審判委員會委員一般由院領導、一些審判業務庭的庭長擔任，呈現一定的行政化色彩。為切實加強審判委員會的專業化建設，進一步提升議事質效，《意見》增加了審判委員會組成人員的規定，明確將資深法官列為審判委員會組成人員，確保政治素質高、法學理論功底深厚、審判經驗豐富、不擔任領導職務的資深法官能夠擔任審判委員會委員。關于審判委員會的會議形式，《意見》嚴格貫徹落實新修訂的人民法院組織法，將審判委員會會議分為全體會議和專業委員會會議。
近年來，為充分發揮審判委員會的職能作用，最高人民法院和部分高中級人民法院在司法改革實踐中探索設立了刑事審判、民事行政審判專業委員會，取得了比較顯著的效果。新修訂的人民法院組織法充分肯定了人民法院的實踐探索，首次以立法形式明確了審判委員會專業委員會會議的法律地位。《意見》明確：第一，專業委員會會議是審判委員會的一種會議形式，是人民法院根據審判工作實際探索出的行之有效的工作方式，是審判委員會根據專業分工履行職責的一種工作機制。中級以上人民法院根據審判工作需要，可以召開刑事審判、民事行政審判等專業委員會會議。其次，專業委員會會議組成人員均是審判委員會委員，具體組成應當根據審判委員會委員的專業和工作分工確定。同時，為了確保專業委員會會議的議事質量，《意見》規定專業委員會會議全體組成人員應當超過審判委員會全體委員的二分之一。再次，審判委員會全體會議與專業委員會會議討論案件的決定，合議庭均應當執行。
3、問：人民法院“五五改革綱要”提出，要強化審判委員會總結審判經驗、統一法律適用、研究討論審判工作重大事項的宏觀指導職能。請問，《意見》是如何科學界定審判委員會職能的？
答：審判委員會是各級人民法院最高審判組織，長期以來在總結審判經驗、促進司法公正、統一法律適用等方面發揮了十分重要的作用。《意見》根據新修訂的人民法院組織法的有關規定，認真貫徹落實司法改革精神，突出各級人民法院審判委員會總結審判工作經驗的職能作用，明確審判委員會討論決定重大、疑難、復雜案件的法律適用的職能，在事實認定和法律適用上進一步厘清合議庭和審判委員會的關系，增加審判委員會討論決定本院已經發生法律效力的判決、裁定、調解書是否應當再審及其他有關審判工作的重大問題等職能。同時，明確規定最高人民法院審判委員會通過制定司法解釋、規范性文件及發布指導性案例等方式，統一全國法院法律適用。
4、問：《意見》對審判委員會討論案件的范圍是如何規定的？
答：根據新修訂的人民法院組織法和“人民法院第五個五年改革綱要”，《意見》明確了應當提交和可以提交審判委員會討論決定的案件范圍。關于應當提交審判委員會討論決定的案件，按照中央司法體制改革精神，《意見》將涉及國家安全、外交、社會穩定等敏感案件和重大、疑難、復雜案件納入應當提交審判委員會討論決定的范圍；根據刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法等法律及司法解釋規定，《意見》將本院已經發生法律效力的判決、裁定、調解書等確有錯誤需要再審的案件，同級人民檢察院依照審判監督程序提出抗訴的刑事案件，高級人民法院、中級人民法院擬判處死刑的案件納入應當提交審判委員會討論決定的范圍；其中，高級人民法院、中級人民法院擬判處死刑的案件，既包括擬判處死刑立即執行的案件，也包括擬判處死刑緩期二年執行的案件。同時，根據司法實踐需要，《意見》將法律適用規則不明的新類型案件、擬宣告被告人無罪的案件、擬在法定刑以下判處刑罰或者免予刑事處罰的案件也納入應當提交審判委員會討論決定的范圍。關于“可以提交”審判委員會討論決定的案件范圍，《意見》亦進行了規范，規定下列案件可以提交審判委員會討論決定：1、合議庭對法律適用問題意見分歧較大，經專業（主審）法官會議討論難以作出決定的案件；2、擬作出的裁判與本院或者上級法院的類案裁判可能發生沖突的案件；3、同級人民檢察院依照審判監督程序提出抗訴的重大、疑難、復雜民事案件及行政案件；4、指令再審或者發回重審的案件；5、其他需要提交審判委員會討論決定的案件。
另外，為有效控制審判委員會討論案件范圍，確保審判委員會更好履行總結審判經驗、統一法律適用、研究討論審判工作重大事項等宏觀指導職能，不斷提升審判委員會討論案件質效，《意見》規定擬提請審判委員會討論決定的案件，應當有專業（主審）法官會議研究討論的意見，以此作為審判委員會討論案件的前置過濾機制。
5、問：司法責任制改革全面推開后，我們了解到，少數地方法院由于沒有正確處理放權和監督的關系，出現了監督管理弱化的現象。請問，在強化監督管理方面，《意見》有哪些舉措？
答：2018年召開的全面深化司法體制改革推進會及全國法院審判執行工作會明確提出：“堅持有序放權與有效監督相統一，加快構建新型審判監督機制，切實發揮審判委員會對重大敏感和疑難復雜案件的把關作用，確保法律統一正確實施”。為認真貫徹上述會議精神，《意見》明確規定：一是類案及關聯案件檢索機制。《最高人民法院司法責任制實施意見（試行）》確立該項機制以來，全國不少法院要求承辦法官在審理案件時，依托辦案平臺、檔案系統、中國裁判文書網、法信、智審等，對已經審結或正在審理的類案與關聯案件進行全面檢索并制作檢索報告，為合議庭、主審法官會議、審判委員會研究討論案件提供必要支持，取得明顯效果。為加強審判監督管理，統一類案裁判尺度和標準，《意見》進一步明確案件提交審判委員會討論之前，合議庭應當形成書面報告，列明類案與關聯案件檢索情況。二是審判委員會討論決定案件的啟動機制。為加強院長、庭長對案件的監督管理，實現有序放權與有效監督相結合，《意見》規定，合議庭或者獨任法官認為案件需要提交審判委員會討論決定的，由其提出申請，層報院長批準；未提出申請，院長認為有必要的，可以提請審判委員會討論決定。三是備案管理機制。為避免承辦人拖延執行審判委員會決定的問題，《意見》要求合議庭、獨任法官及時落實審判委員會對案件的討論決定，并將判決書、裁定書、調解書等送審判委員會工作部門備案，如發現案件處理結果與審判委員會決定不符的，由審判委員會工作部門及時向院長報告。
6、問：科學的議事程序和議事規則是確保審判委員會公正高效運作的重要制度保障。請問《意見》對審判委員會的議事程序和議事規則是如何規定的？
答：為堅持民主集中制原則，確保審判委員會公正高效運行，《意見》在總結以往經驗的基礎上，規范了審判委員會的議事程序和議事規則。關于議事程序，《意見》明確審判委員會一般遵循合議庭、承辦人匯報—委員就有關問題進行詢問—委員發表意見—主持人作會議總結、會議作出決議的議事程序。同時，《意見》完善了討論決定案件時委員的發言順序，即按照法官等級和資歷由低到高的順序發表意見，主持人最后發表意見，確保委員客觀、公正、獨立、平等發表意見。關于議事規則，《意見》明確審判委員會全體會議和專業委員會會議討論案件或者事項，一般按照各自全體組成人員（而非出席會議人員）過半數的多數意見作出決定，同時少數委員的意見要記錄在卷，充分體現了議事的民主性，旨在發揮審判委員會的集體智慧，確保司法公正。此外，《意見》規定了兩種特殊情形，一是經專業委員會會議討論的案件或者事項，無法形成決議或者院長認為有必要的，可以提交全體會議討論決定，二是經審判委員會全體會議和專業委員會會議討論的案件或者事項，院長認為有必要的，可以提請復議，這里既明確了專委會與審委會全體會議之間的關系，也充分體現出民主基礎上的集中。
7、問：最高人民法院近年來堅持以公開為原則，不公開為例外，持續推進司法公開工作，贏得社會各界和人民群眾的廣泛贊譽。請問《意見》是如何體現公開原則的？
答：黨的十八屆四中全會提出，要構建開放、動態、透明、便民的陽光司法機制，強化訴訟過程中當事人和其他訴訟參與人知情權的制度保障。根據中央文件要求和司法改革的精神，《意見》確立了審判委員會的公開機制。一是審判委員會的決定及理由公開，《意見》重申新修訂的人民法院組織法第三十九條第三款的規定，明確除法律規定不予公開的情形之外，審判委員會討論案件的決定及其理由應當在裁判文書中公開。二是按照周強院長關于“不斷深化司法公開，進一步增強審判委員會工作的透明度，更好地傾聽民意、匯聚民智”的指示精神，《意見》建立了邀請人大代表、政協委員、專家學者等列席審判委員會的工作機制，以拉近司法與民眾的距離，爭取社會各界對人民法院工作支持。
8、問：“讓審理者裁判，由裁判者負責”是本輪司法體制改革的重要目標，請問《意見》在此方面有何體現？
答：根據中央司法體制改革精神和有關部署，《意見》理清了合議庭與審判委員會的關系，明確規定審判委員會討論案件，合議庭、獨任法官對其匯報的案件事實負責，審判委員會委員對其本人發表的意見和表決負責，具體審判責任范圍、認定及追究程序，依據《最高人民法院關于完善人民法院司法責任制的若干意見》及法官懲戒相關規定等執行。同時規定，審判委員會委員有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判等嚴重違紀違法行為的，依紀依法嚴肅追究責任。
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