Law-lib.com 2018-12-25 12:34:20 人民法院報(bào)
近日，最高人民法院印發(fā)了《關(guān)于健全完善人民法院主審法官會議工作機(jī)制的指導(dǎo)意見（試行）》（以下簡稱《意見》）。為此，本報(bào)記者采訪了最高人民法院司改辦負(fù)責(zé)人，請其就《意見》制定背景、主要內(nèi)容，以及司法實(shí)踐中大家關(guān)心的相關(guān)問題作出解答。
問：最高人民法院制定《意見》的背景是什么？
答：黨的十九大提出要“深化司法體制綜合配套改革，全面落實(shí)司法責(zé)任制，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”。這是新時(shí)代司法體制改革的中心任務(wù)。健全完善主審法官會議機(jī)制，是完善司法責(zé)任制改革的重要配套舉措，這個工作機(jī)制是為法官審理案件準(zhǔn)確適用法律提供指導(dǎo)和參考、促進(jìn)裁判規(guī)則及標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)、完善審判管理的重要制度，是提升司法裁判質(zhì)量的重要保障。實(shí)踐中，各地法院積極探索多種多樣的法官會議咨詢機(jī)制，形成了許多有益經(jīng)驗(yàn)和有效做法，但也存在一些需要進(jìn)一步明確和規(guī)范的問題。如參加人員范圍不統(tǒng)一，參會人員資格設(shè)置不合理，議事范圍不清晰，議事規(guī)則不規(guī)范，討論程序不科學(xué)，會議效力不確定，成果運(yùn)用不足，等等。針對這些問題，最高人民法院在深入調(diào)研和充分征求意見的基礎(chǔ)上研究制定了《意見》，對于規(guī)范各類不同形式的法官會議機(jī)制、準(zhǔn)確適用法律、統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)、提高審判質(zhì)效、完善審判管理等具有積極促進(jìn)作用。
問：《意見》中所稱的“主審法官會議”同當(dāng)前各地法院實(shí)行的專業(yè)法官會議、法官聯(lián)席會議、審判長聯(lián)席會議等會議形式有何異同？
答：多年以來，最高人民法院各審判業(yè)務(wù)部門、各巡回法庭和地方各級人民法院根據(jù)改革要求和自身特點(diǎn)，探索建立了不同形式的用于討論案件法律適用或者裁量標(biāo)準(zhǔn)問題的會議咨詢機(jī)制，為合議庭或者獨(dú)任法官裁決案件提供咨詢、參考、指導(dǎo)意見。雖然名稱各異，有的叫“主審法官會議”，有的叫“專業(yè)法官會議”“法官聯(lián)席會議”，還有的叫“審判長聯(lián)席會議”等等，但實(shí)質(zhì)是類似的會議工作機(jī)制。一些法院同志在討論《意見》稿時(shí)認(rèn)為，會議名稱只是一個形式，目前還在試運(yùn)行之中，沒有必要強(qiáng)求絕對統(tǒng)一。這項(xiàng)制度的基本定位，就是由本院員額法官組成，為法官辦案提供咨詢參考意見，服務(wù)于審判監(jiān)督管理。因此，《意見》采用“主審法官會議”這一稱謂，與各地試點(diǎn)運(yùn)行的“專業(yè)法官會議”“法官聯(lián)席會議”并行不悖，作為“試行”的指導(dǎo)性意見，將在今后的工作中不斷完善，更好地發(fā)揮其服務(wù)辦案的制度功能。
問：《意見》在落實(shí)“讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”上有何舉措？
答：主審法官會議是人民法院的一項(xiàng)內(nèi)部工作機(jī)制，必須以保障合議庭、獨(dú)任法官等法定審判組織辦案主體地位，遵循法律規(guī)定的訴訟程序規(guī)則為基本前提。因此，必須緊緊圍繞“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”的總目標(biāo)，突出服務(wù)法官、服務(wù)審判的制度功能，體現(xiàn)“有權(quán)必有責(zé)、放權(quán)不放任”的審判監(jiān)督管理要求。基于上述考慮，《意見》明確了除院庭長行使審判監(jiān)督管理權(quán)的“四類案件”外，應(yīng)當(dāng)由合議庭或者獨(dú)任法官自主決定是否將案件提交主審法官會議討論；明確了審理案件的合議庭或者獨(dú)任法官獨(dú)立決定是否采納主審法官會議形成的討論意見，并對案件最終處理結(jié)果負(fù)責(zé)；明確了主審法官會議討論案件形成的會議記錄，以及院長、庭長履行審判監(jiān)督管理職責(zé)的情況應(yīng)當(dāng)在案卷和辦案平臺上全程留痕；明確了出席主審法官會議的人員均負(fù)有保守審判秘密的法律義務(wù)，等等。
問：《意見》突出“指導(dǎo)”和“試行”是出于什么考慮？
答：我國幅員遼闊，發(fā)展不均衡，各地各級法院承擔(dān)的司法功能、面臨的司法任務(wù)、所處的司法環(huán)境等方面均有較大差別。主審法官會議的設(shè)置和運(yùn)行應(yīng)當(dāng)充分考慮不同法院的差異，除了必須統(tǒng)一規(guī)范的以外，各地法院應(yīng)當(dāng)按照《意見》提出的指導(dǎo)性原則，根據(jù)自身的審級職能定位、案件情況、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員結(jié)構(gòu)等實(shí)際情況，靈活采取各種有效措施，對相應(yīng)工作機(jī)制作出適當(dāng)細(xì)化補(bǔ)充規(guī)定。《意見》提出，主審法官會議工作機(jī)制既可以在審判部門內(nèi)部建立，也可以跨審判部門、審判團(tuán)隊(duì)建立；參會人員既包括本院員額法官，也可以根據(jù)需要邀請專家學(xué)者、人大代表、政協(xié)委員等相關(guān)人員參加，等等。最高人民法院各審判業(yè)務(wù)部門、各巡回法庭和地方各級人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身實(shí)際制定工作細(xì)則，靈活設(shè)置主審法官會議工作機(jī)制。
問：《意見》規(guī)定哪些人員可以參加主審法官會議？
答：關(guān)于參會人員范圍，起草過程中有的同志建議，主審法官會議的組成應(yīng)當(dāng)相對固定，對可以被選任為會議成員的法官的具體條件進(jìn)行規(guī)定，以確保發(fā)言和討論質(zhì)量。實(shí)踐中，有的地方將那些全院干警公認(rèn)、在一定審判領(lǐng)域具有專長、品行操守好、審判經(jīng)驗(yàn)豐富的法官納入會議成員庫，召開會議時(shí)通過隨機(jī)抽選或者由院庭長確定參會人員。我們認(rèn)為，主審法官會議是一種較為靈活的、服務(wù)于審判的工作機(jī)制，雖然有專業(yè)把關(guān)、審判監(jiān)督、業(yè)務(wù)培訓(xùn)和人才養(yǎng)成等方面的功能，但最根本的定位是議事指導(dǎo)，而不是決策斷案。因此，在參加人員資格條件的設(shè)置上，應(yīng)當(dāng)始終堅(jiān)持平等、開放原則，而不宜過分突出參會人員的經(jīng)驗(yàn)、能力和身份，更不宜突出和強(qiáng)化院庭長行政職務(wù)。因此，《意見》第三條規(guī)定主審法官會議由本院員額法官組成，參加會議的法官地位、權(quán)責(zé)平等，專家學(xué)者、人大代表、政協(xié)委員等相關(guān)人員根據(jù)實(shí)際需要可以應(yīng)邀參加討論。
問：主審法官會議討論意見的效力應(yīng)當(dāng)如何準(zhǔn)確把握？
答：《意見》第一條和第八條明確，主審法官會議是為法官審理案件準(zhǔn)確適用法律提供咨詢參考意見的工作機(jī)制；討論形成的意見供合議庭、獨(dú)任法官審理案件時(shí)參考，沒有強(qiáng)制效力；合議庭、獨(dú)任法官對案件最終處理結(jié)果負(fù)責(zé)。起草過程中，大家對此并不持異議，但在一些具體規(guī)則的設(shè)計(jì)上存在一些分歧。對于合議庭、獨(dú)任法官不采納主審法官會議討論形成的多數(shù)意見的，有的同志提出應(yīng)當(dāng)向院庭長報(bào)告，或者需經(jīng)過再次合議；有的提出應(yīng)當(dāng)一律提交審判委員會討論決定；有的提出應(yīng)當(dāng)授權(quán)院庭長決定是否將案件提交審判委員會。我們認(rèn)為，賦予主審法官會議討論意見較強(qiáng)效力，有利于發(fā)揮主審法官會議的業(yè)務(wù)把關(guān)和審判監(jiān)督平臺作用，但必須與尊重合議庭、獨(dú)任法官依法獨(dú)立辦案主體地位相協(xié)調(diào)。因此，《意見》第九條規(guī)定，院長、副院長、庭長可以按照審判監(jiān)督管理權(quán)限要求合議庭或者獨(dú)任法官根據(jù)主審法官會議討論的意見對案件進(jìn)行復(fù)議。特別要強(qiáng)調(diào)的是，院長、副院長、庭長應(yīng)當(dāng)根據(jù)法院的審級職能定位和辦案工作需要，充分考慮案件的具體情形，遵照審判監(jiān)督管理規(guī)定的權(quán)限、條件和程序，統(tǒng)籌掌握要求合議庭、獨(dú)任法官復(fù)議的尺度。實(shí)踐中既要防止脫離監(jiān)督管理，虛化主審法官會議作用，也要防止借口監(jiān)督管理，弱化合議庭、獨(dú)任法官辦案主體地位，給法官增加不必要的工作負(fù)擔(dān)，降低辦案效率。
問：主審法官會議與審判委員會的關(guān)系應(yīng)當(dāng)如何把握？
答：主審法官會議與審判委員會的關(guān)系是大家比較關(guān)注的問題，如有的地方將主審法官會議作為審判委員會討論案件的前置過濾機(jī)制。我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確把握作為服務(wù)審判的工作機(jī)制的主審法官會議和作為法定審判組織的審判委員會在性質(zhì)、職責(zé)和功能等方面的區(qū)別。實(shí)踐中，并非所有擬提交審判委員會討論決定的案件都有必要提交主審法官會議討論，也并非所有未采納主審法官會議多數(shù)意見的案件都應(yīng)當(dāng)提請審判委員會討論決定。《最高人民法院關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》第二十四條第二款規(guī)定，院庭長對“四類案件”的審理過程或者評議結(jié)果有異議的，可以提交主審法官會議或者審判委員會進(jìn)行討論。主審法官會議的案件過濾功能應(yīng)當(dāng)置于審判監(jiān)督管理平臺功能之下，并與不同法院的審級職能定位、院庭長監(jiān)督管理職權(quán)的行使相協(xié)調(diào)。因此，《意見》第九條規(guī)定，根據(jù)審判監(jiān)督管理權(quán)限，院長、副院長、庭長只有在合議庭、獨(dú)任法官復(fù)議之后仍未采納主審法官會議的多數(shù)意見時(shí)，才能將案件提交審判委員會討論決定。各地法院在制定工作細(xì)則時(shí)需要注意，一般而言，最高人民法院和高級人民法院的主審法官會議可以相對突出案件過濾功能，中級和基層人民法院的主審法官會議則應(yīng)當(dāng)“因地制宜”，不宜一概硬性規(guī)定其為審判委員會討論案件的前置程序。
問：召開主審法官會議是否必須達(dá)到一定的出席比例？
答：關(guān)于會議召開門檻的問題，有的同志建議，對參加會議的人數(shù)和比例作出明確規(guī)定，例如規(guī)定三分之二或者二分之一的最少出席人數(shù)比例等。如此規(guī)定的初衷，是為了確保會議討論成效，避免參與討論人數(shù)過少導(dǎo)致代表性不足、意見建議質(zhì)量不高。但在征求意見過程中，許多地方提出，有的法院體量較大、法官人數(shù)較多，硬性規(guī)定出席比例可能會導(dǎo)致主審法官會議召開困難，甚至加重法官負(fù)擔(dān)而使會議流于形式。此外，主審法官會議討論形成的意見為咨詢意見，供合議庭或者獨(dú)任法官審理案件時(shí)參考，原則上沒有強(qiáng)制效力，規(guī)定出席人數(shù)比例并無太大必要。因此，《意見》沒有對出席比例做硬性要求，各地可以根據(jù)本院人員情況和審判工作實(shí)際，就此作出細(xì)化規(guī)定。
問：召開主審法官會議是否有必要指定專人負(fù)責(zé)會務(wù)組織工作？
答：實(shí)踐中，一些地方法院主審法官會議的會務(wù)組織工作薄弱，各地做法也不規(guī)范、不統(tǒng)一。雖然主審法官會議的召開較為靈活，但為了確保會議討論質(zhì)量，由專人負(fù)責(zé)會務(wù)組織工作非常必要。各級法院在制定工作細(xì)則時(shí)應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身實(shí)際，為主審法官會議設(shè)置相對固定的會議秘書，負(fù)責(zé)排期、登記、通知、記錄、送交會議材料、整理會議紀(jì)要等會務(wù)工作。但由于各地法院情況差異較大，《意見》很難作出統(tǒng)一規(guī)定，各地可以酌情安排。會務(wù)組織工作既可以由審判庭內(nèi)勤同志承擔(dān)，也可以由歸口管理部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)；人數(shù)較少的法院或者審判庭也可以直接指定法官助理或者書記員負(fù)責(zé)。
問：《意見》第五條的“準(zhǔn)備必要材料”應(yīng)當(dāng)如何理解？
答：《意見》第五條規(guī)定，審理案件的合議庭或者獨(dú)任法官應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)備必要材料。這是針對實(shí)踐中一些地方主審法官會議參會人員準(zhǔn)備不充分，發(fā)言針對性不強(qiáng)，討論質(zhì)量不高而設(shè)置的條款。征求意見過程中有同志提出，一些地方法官辦案負(fù)擔(dān)較重，建議會議材料盡量簡化，避免給法官增加新的負(fù)擔(dān)。我們認(rèn)為，必要的材料準(zhǔn)備是提高會議質(zhì)量的前提和基礎(chǔ)。一般而言，案情摘要、爭議焦點(diǎn)、提請討論的主要問題等材料是討論發(fā)言的必要基礎(chǔ)；類案及關(guān)聯(lián)案件檢索報(bào)告等材料可以根據(jù)各地法院具體情況適當(dāng)增減，材料形式也可以靈活多樣。此外，有同志建議統(tǒng)一明確提前送交材料的期限，以便參會人員充分準(zhǔn)備；也有的同志認(rèn)為，可以授權(quán)各地法院根據(jù)案件情況自行規(guī)定期限。經(jīng)考慮，我們認(rèn)為后一種意見較為妥當(dāng)。
問：《意見》關(guān)于主審法官會議提請召開程序的規(guī)定應(yīng)當(dāng)如何理解？
答：《意見》第四條規(guī)定主審法官會議的提請召開程序有兩種：一是合議庭、獨(dú)任法官申請召開，二是院庭長根據(jù)審判管理權(quán)限決定召開。《意見》第四條第一款規(guī)定了七種情形，只要案件屬于這些情形，合議庭、獨(dú)任法官就可以將其提交主審法官會議討論；合議庭、獨(dú)任法官認(rèn)為可以獨(dú)立決定并對裁判結(jié)果負(fù)責(zé)的，也可以不提交討論。起草過程中有同志建議對合議庭、獨(dú)任法官申請召開主審法官會議合理設(shè)置條件，既能避免會議過于頻繁，從而給法官造成負(fù)擔(dān)，也能防止法官產(chǎn)生依賴心理，還能防止大量簡單案件壅塞議題空間、降低工作效率。因此，院長、庭長應(yīng)當(dāng)對會議召開申請作必要的審核把關(guān)。
問：《意見》對主審法官會議議事規(guī)則有哪些規(guī)定？
答：《意見》征求意見過程中，大家普遍要求對議事規(guī)則作出明確規(guī)范，特別是對發(fā)言順序作出規(guī)定。實(shí)踐中，主審法官會議的主持人通常由院庭長擔(dān)任，各地發(fā)言順序也沒有一定之規(guī)，導(dǎo)致一些地方出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)同志或者老同志發(fā)言在先、年輕同志不便表達(dá)不同意見甚至無話可說的情形，既不利于集思廣益，也不利于年輕同志成長。因此，《意見》第六條明確規(guī)定，參加會議的法官可以按照法官等級和資歷由低到高的順序依次發(fā)表意見，也可以根據(jù)案情由熟悉案件所涉專業(yè)知識的法官先發(fā)表意見，但主持人應(yīng)當(dāng)最后發(fā)表意見，從而能夠有效避免前述弊端。實(shí)際執(zhí)行中，參會人員應(yīng)當(dāng)圍繞會議議題、爭議焦點(diǎn)進(jìn)行獨(dú)立、客觀、公正、充分地發(fā)表意見，提高發(fā)言和討論質(zhì)量；接續(xù)發(fā)言者沒有新的理由的，也可以直接表明結(jié)論性意見，不必發(fā)表重復(fù)意見，以提高會議效率。
問：《意見》對主審法官會議的歸口管理機(jī)制有哪些規(guī)定？
答：《意見》征求意見過程中，有的同志提出，主審法官會議討論形成的意見往往多種多樣，許多時(shí)候很難形成統(tǒng)一認(rèn)識，得到全體參會法官一致支持的情況極其有限，由于參加會議的往往是一個法院的部分法官，為了統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)“同案同判”，客觀上需要?dú)w口管理部門進(jìn)行必要的梳理。因此，《意見》第十二條規(guī)定，歸口管理部門應(yīng)當(dāng)對主審法官會議的會議紀(jì)要進(jìn)行分析梳理，及時(shí)整理、印發(fā)那些對于形成裁判規(guī)則、統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)、交流審判經(jīng)驗(yàn)和指導(dǎo)司法實(shí)踐等具有重要意義的會議紀(jì)要，并在案件裁判生效后結(jié)合公布裁判文書、典型案例等形式實(shí)現(xiàn)資源共享，以最大限度地發(fā)揮主審法官會議討論成果的積極作用。（記者 王珊珊）
日期：2018-12-25 12:34:20 | 關(guān)閉 |
