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進一步強化總會計師地位和職能——《會計行業中長期人才發展規劃》系列解讀之三
http://m.jsn119.com 2010-11-15 8:42:39 來源：財政部網站
進一步強化總會計師地位和職能——《會計行業中長期人才發展規劃》系列解讀之三
總會計師是單位主要管理人員，承擔著經濟預測、決策、控制、分析等工作。《中華人民共和國會計法》（下稱“《會計法》”）明確規定，“國有的和國有資產占控股地位或者主導地位的大、中型企業必須設置總會計師。”《會計人才規劃》進一步提出，“要適應現代會計職能重大轉變，積極推動修訂《總會計師條例》，進一步強化總會計師職能，提升總會計師地位，充分發揮總會計師在加強單位經濟管理、提高經濟效益中的重要作用”，這既為進一步強化總會計師地位和職能指明了方向，也是當前和今后一個時期實施會計人才戰略的一項重要任務。
一、充分認識強化總會計師地位和職能的重大意義
深刻認識新時期強化總會計師地位和職能的重要性，必須首先了解我國總會計師制度發展演變過程。我國總會計師制度的發展經歷了初步建立、恢復重建和步入法制化軌道等三個階段。
第一階段是建國之初至“文革”前，這是總會計師制度初步建立時期。在此期間，為加強經濟核算和會計管理，一些大中型企業學習蘇聯經驗，開始試行總會計師制度。１９６１年９月，黨中央印發了《國營工業企業工作條例（草案）》（即“工業七十條”），明確提出國營工業企業應設置總工程師和總會計師，以建立和完善生產、技術、財務等責任制度；同年１１月，國務院印發《國營企業會計核算工作規程》（草案），要求企業在廠長（經理）的領導下設置總會計師，全面組織和監督企業的財務會計工作。
為進一步推動建立和完善總會計師制度，１９６３年１０月，國務院批轉了原國家經委、財政部《關于國營工業、交通企業設置總會計師的幾項規定》（草案），規定國營工業、交通企業都應設置總會計師，并對總會計師的地位、任職條件、任免辦法及總會計師的職責和權限等問題作了具體規定。這是新中國第一個關于國營工業、交通企業建立總會計師制度的行政法規。以此為標志，我國總會計師制度初步建立。與我國當時高度集中的計劃經濟體制相適應，這一階段我國總會計師制度的主要特點：一是適用范圍較窄，主要適用于國營工業、交通企業，沒有要求其他行業設置總會計師；二是管理體制單一，總會計師由企業上級主管機關直接任免；三是職責權限專一，總會計師主要是協助廠長（經理）組織和監督企業的財務會計工作；四是不強調專業資格，凡高于財務處（科）長水平、有實際工作能力的專業干部都有資格擔任總會計師。
第二階段是１９７８年至１９８５年，這是恢復重建總會計師制度的時期。“文革”時期，我國初步建立起來的總會計師制度遭到嚴重破壞，不少單位原已建立起來的總會計師制度，有的名存實亡，有的被取消。“文革”結束后，為了盡快恢復總會計師制度，發揮總會計師在經濟管理中的作用，１９７８年９月，國務院發布《會計人員職權條例》，重申建立總會計師制度，并明確把設置總會計師的范圍擴大到所有企業。１９８３年以后國務院發布的《國營工廠廠長工作暫行條例》、《國營工業企業暫行條例》、《全民所有制工業企業廠長工作條例》等一系列行政法規中，對總會計師制度繼續給予充分肯定。１９８４年黨的十二屆三中全會通過的《中共中央關于經濟體制改革的決定》，再次肯定了總會計師制度，提出“一廠三總師”（廠長和總工程師、總經濟師、總會計師）和黨委書記都是單位領導班子成員，第一次確立了總會計師在企業的領導地位，也賦予了總會計師新的職責。這一階段我國總會計師制度的主要特點是：一是擴大了適用范圍，將總會計師制度的適用范圍由國營工業、交通企業，擴大到所有企業；二是強化了職責權限，要求企業建立以總會計師為首的經濟責任制。總會計師負責企業的財務管理，協助廠長建立、健全企業經濟核算責任制，監督檢查生產經營的各個環節，促進企業經濟效益不斷提升。
第三階段是１９８５年至今，這是總會計師制度步入法制化、規范化軌道重要時期。１９８５年頒布實施《會計法》，首次以法律形式明確了設置總會計師的要求，充分肯定了總會計師制度，從而大大推動了我國總會計師制度的發展。為了貫徹實施《會計法》和黨中央、國務院的有關決定，１９９０年１２月，國務院發布了《總會計師條例》，對總會計師的地位、職責、權限、任免與獎懲作了完整、全面、系統、具體的規定，使我國總會計師制度進入了一個全新的發展時期。１９９３年修訂的《會計法》又明確規定：“大、中型企業、事業單位和業務主管部門可以設置總會計師。總會計師由具有會計師以上專業技術任職資格的人員擔任。”１９９９年再次修訂的《會計法》對設置總會計師的范圍又有了新的規定，即“國有的和國有資產占控股地位或者主導地位的大、中型企業”，而且是“必須設置總會計師”。這一時期，總會計師制度的主要特點在于：一是將單位設置總會計師上升為法律要求；二是進一步擴大了適用范圍；三是明確了總會計師的專業資格；四是調整了總會計師的職責權限，除明確在財務會計業務主管方面的職責外，還明確了在協助單位主要負責人進行決策方面的職責，以及參與其他生產經營管理方面的職責；五是建立了總會計師獎懲制度。
值得注意的是，２００６年，國務院國資委為了加強對其所出資企業總會計師工作職責管理，規范企業財務會計工作，促進建立健全企業內控機制，有效防范企業經營風險，出臺了《中央企業總會計師工作職責管理暫行辦法》（即“國資委第１３號令”），主要內容體現在：一是重點明確中央企業和國資委在落實總會計師工作責任方面的義務；二是針對一些中央企業沒有設置總會計師的現狀，重申中央企業必須依法依規設置總會計師；三是對中央企業總會計師任職資格提出了具體要求；四是對總會計師職責權限作了提升；五是對中央企業總會計師的工作業績評判作了具體規定等。客觀上看，國資委對中央企業總會計師工作職責作出的暫行規定，對于推動《會計法》和《總會計師條例》在中央企業有效實施具有重要意義，同時對完善我國總會計師制度作了有益探索。
總體上看，隨著我國社會經濟的發展，特別是經濟體制改革的深化，我國總會計師制度經歷了從無到有、從稚嫩走向成熟的發展歷程。總會計師的地位得到進一步重視和加強，總會計師的職能作用在實踐中不斷被賦予新的內涵。多年來，總會計師在貫徹國家財政政策和各項企業制度、參與企業經營管理決策、提升單位會計管理水平等諸多方面，發揮著重要的作用。總會計師制度作為一項重要經濟制度，也越來越得到社會廣泛認同，總會計師隊伍也不斷壯大。與此同時，我們也應當清醒地意識到，雖然我國總會計師制度始終處于不斷完善過程中，但我國經濟社會的快速發展、會計準則實現國際實質趨同、企業內部控制規范穩步實施、會計信息化扎實推進、企業廣泛深入地參與國際經濟競爭等諸多因素，迫切要求對我國總會計師制度進行全方位的改革和創新。為此，《會計人才規劃》從戰略和全局出發，審時度勢，與時俱進地提出了積極推動修訂《總會計師條例》、推動行政事業單位設置總會計師、探索建立總會計師資格認證制度、實施總會計師素質提升工程等重大決策。這具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。
二、積極推動修訂《總會計師條例》
自《總會計師條例》頒布實施至今已近２０年。這期間，無論我國經濟法律制度，還是現代企業制度、企業競爭環境、行政事業單位各項改革等，都發生了深刻的變化，現行總會計師制度的不適應性凸顯。概括地講，主要表現在以下幾方面。
第一，關于總會計師的設置。
這方面存在的問題集中在：一是“認識沒到位”。目前，相當一部分按規定必須設置總會計師的企業沒有設置總會計師。根據中國總會計師協會２００６年開展的有關調查顯示，企業尤其是上市企業比較重視總會計師職位設置，設置比例明顯高于其他類型企業。從不同規模企業看，７１％的特大型企業和７７％的大型企業均設置了總會計師職位，其比例明顯高于中小型企業，這反映了特大型和大型企業對總會計師職位設置的普遍重視。然而，約有３０％左右的企事業單位依法應設而未設置總會計師職位，尤其是行政機關、事業單位、中小型企業及郵電通信業等還有大量的空白點。二是“組織沒到位”。部分單位既設置總會計師（或副總會計師），又設置主管財務工作的副總經理；部分企業只設副總會計師，甚至不讓其分管財務；部分企業即使設了總會計師也不讓其進入單位領導班子。２００６年國資委頒布的第１３號令明確指出，“企業應當按照規定設置總會計師職位，配備符合條件的總會計師有效履行工作職責。符合條件的各級子企業，也應當按照規定設置總會計師職位”；還要求：“現分管財務工作的副總經理（副院長、副所長、副局長），符合總會計師任職資格和條件的，可以兼任或者轉任總會計師，人選也可以通過交流或公開招聘等方式及時配備”、“設置屬于企業高管層的財務總監、首席財務官等類似職位的企業或其各級子企業，可不再另行設置總會計師職位，但應當明確指定其履行總會計師工作職責”，這在一定程度上緩解了中央企業總會計師組織不到位問題，但從全社會企業角度看，“組織沒到位”的問題依然存在。而造成這種情況的原因具有多面性和復雜性：一方面與我國目前總會計師管理體制有關，如有些單位的總會計師必須由主管部門任命或提名，客觀上造成總會計師崗位一時的空缺；另一方面與我國目前單位領導班子成員管理體制有關，如有些單位的領導班子職數及成員資格要受到組織部門或監管部門的約束，在職數有限的情況下，加上認識上的誤區，總會計師崗位很容易成為“犧牲品”等。
第二，關于總會計師管理體制。《總會計師條例》規定“企業的總會計師由本單位主要行政領導人提名，政府主管部門任命或者聘任；免職或者解聘程序與任命或者聘任程序相同”。實際工作中，總會計師主要實行四種管理模式，一是由政府主管部門或上級組織部門直接委派或任命；二是由單位主要負責人聘任，外商獨資企業采用的主要是這種模式；三是由企業董事會任命，股份制企業采用的主要是這種模式；四是由集團公司委派或提名，部分集團公司對子公司采用的是這種模式。哪種模式合適？社會各界認識不完全一致。此外，財政部門在總會計師管理中的作用不明顯，影響其管理職能發揮，也在一定程度上影響著總會計師隊伍建設。
第三，關于總會計師的職責。
《總會計師條例》第二、三章對總會計師的職責范圍作了明確規定。但是，據調查，現職總會計師仍以傳統的財務會計管理職能為主，分別有７６％、７２％和６７％的總會計師負責單位的會計監督、成本核算與財務收支管理、籌資與投資管理方面的管理職能；僅有３３％的總會計師負責或參與企業價值管理和風險管理等市場前沿需要的管理職能，總會計師的職責范圍與工作重點顯然與市場經濟發展的要求不相匹配。從不同性質的單位看，總會計師的職責也存在較大的差別。在國有企業、上市公司、民營企業和集體企業任職的總會計師參與價值管理、信息管理、業務流程管理和人力資源管理等領域的比例分別有３３％、３７％、４５％和４８％，而行政機關、事業單位僅有１６％和１３％的總會計師參與；上市公司、民營企業的總會計師則比國有企業的總會計師更大程度上參與企業發展戰略、信息管理、內部控制等方面管理與決策，其職責范圍更廣，在企業經營管理中發揮的作用更加全面。此外，調查還發現，現職總會計師普遍反映“權小責大”的現象突出，比如，多數總會計師承擔了企業管理者經營責任，但無全方位參與企業經營決策的權利；又如，內部受托責任普遍高于外部受托責任，企業股東會、董事會對于總會計師職責、權限是否到位的關注程度不高；再如，企業一旦出現問題，調查處理時，總會計師往往“首當其沖”，不論問題產生的原由，總會計師職責不清晰，嚴重損害了總會計師職能的有效發揮。
第四，關于總會計師的任職資格。《總會計師條例》第十六條分別從政治素質、道德品質、專業素質、組織能力和身體素質等五個方面對總會計師的任職資格提出了要求，現行總會計師隊伍基本符合這些要求，但仍然存在一些不合格的總會計師，有些甚至連《總會計師條例》最基本的要求也達不到，出現由公司的工程技術副總或者其他不懂財會業務的人員擔任總會計師的現象。近年來，由于企事業單位會計職能范圍迅速拓展、工作難度加大和要求提高，雖然取得會計師職稱后任職總會計師符合《總會計師條例》的“最低”要求，但一定程度上影響這些總會計師職能作用發揮。據調查，現職總會計師中，僅取得會計師職稱者占據三分之一左右。
要從根本上解決上述突出問題，就要按照《會計人才規劃》的要求，積極推動修訂《總會計師條例》。具體而言，可以嘗試在以下方面進行改革：一是擴大總會計師制度的適用范圍。將國有企業必須設置總會計師的要求擴大到所有具備條件的企業，為發揮總會計師職能作用，加強政府對會計信息質量的監督，提高企業經營管理決策水平提供基礎。
二是理順總會計師管理體制。
當前，應當加強協調，著力解決總會計師多頭管理的突出矛盾，完善《總會計師條例》中總會計師的選拔任用程序。同時，注重發揮財政部門管理全國會計人員的優勢和作用。
三是調整充實總會計師職責權限。要在繼續保持傳統財務會計管理功能的前提下，充分發揮總會計師在提升企業價值和股東價值方面的重要作用。為此，除明確總會計師在編制和執行預算、進行成本管理和經濟核算、實施會計監督和控制、配備和管理會計人員等方面職權外，還應根據企業出資人和經營管理層對總會計師提出的新要求，調整或增加總會計師在企業價值管理、風險管理、信息管理、人力資源管理中的職責，強化總會計師在企業價值和股東價值創造方面的核心作用。
四是明確相關法律責任。為保障總會計師制度落實到位，應當對未按規定設置總會計師，阻礙總會計師依法行使職責、總會計師不依法履行職責等行為實施處罰，規定單位及相關人員應當承擔的法律責任。
三、積極推動行政事業單位設置總會計師
行政事業單位總會計師制度是我國總會計師制度不可或缺的組成部分。《總會計師條例》第二條規定，“事業單位和業務主管部門根據需要，經批準可以設置總會計師”。這為行政事業單位設置總會計師提供了重要依據。但是，調查顯示，我國行政事業單位設置總會計師的占比很小，大大落后于企業單位。要改變這種狀況，首先要對強化行政事業單位總會計師制度的意義有足夠的認識：第一，有利于全面履行政府職能。２００８年３月發布的《國務院工作規則》提出，我國政府將全面履行經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務四項政府職能；努力建設服務政府、責任政府、法治政府和廉潔政府；實行科學民主決策，堅持依法行政，推進政務公開，健全監督制度，加強廉政建設。這些工作都要靠高層次的財務管理作為保障。行政單位是政府的組成部門，事業單位是行政單位職能的延伸部門或為行政單位提供智力和技術支撐的部門。政府的效能需要通過行政事業單位效能的發揮來實現。財務管理工作滲透到行政事業單位各項管理工作的方方面面，在行政事業單位設置總會計師，提升財務管理在行政事業單位工作的地位，提升財務管理在單位決策管理中的話語權，必將更好地發揮政府服務于經濟建設的作用。同時，在行政事業單位設置總會計師，有利于保證財政資金安全和發揮國有資產使用效益。
第二，有利于行政事業單位領導班子能力建設。在行政事業單位設立總會計師，可以優化行政事業單位領導班子的專業結構，為單位科學民主決策提供智力支撐。目前，行政事業單位黨政領導干部的專業背景少有財務經濟專業的，專業背景單一，不利于形成科學的決策。政府服務于經濟建設、建設和諧社會，對資金、資源的分配要作出決策。決策層中，應當充實財務工作者。
第三，有利于推動行政事業單位財務管理改革。經過近年來的公共財政改革，行政事業單位的財務管理工作已經轉型，從利益核算向利益調節轉變，從單一管理向綜合管理轉變，從被動保障向主動引導轉變。實行科學化、精細化管理，發揮財政資金的使用效益，需要在資金的預算安排、預算執行、資產監管方面發揮綜合平衡作用；在單位內部，有大量溝通和組織協調工作，需要高層具備精通財務業務的領導者來組織完成。設立總會計師，可以提高財務管理在單位決策中的影響力和滲透力。
行政事業單位推行總會計師制度，應當充分考慮我國行政事業單位的組織特色，同時也要注重事業單位改革的方向，確保積極穩妥，抓出實效。今年出臺《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（２０１０－２０２０年）》從“堅持依法理財，嚴格執行國家財政資金管理法律制度和財經紀律”出發，提出“在高等學校試行設立總會計師職務，提升經費使用和資產管理專業化水平。公辦高等學校總會計師由政府委派”。這將對事業單位推行總會計師制度起到示范作用，應當隨著相關政策的貫徹落實，在總結經驗的基礎上，積極推廣。
四、積極探索建立總會計師資格認證制度
要保證總會計師職能作用有效發揮，應當在借鑒國外ＣＦＯ能力框架的基礎上，建立健全我國總會計師能力框架體系。初步考慮，可以從以下方面構建總會計師能力框架體系：一是決策能力，即進行財務決策及參與其他戰略決策的能力；二是戰略規劃能力，即規劃公司財務目標、財務戰略及財務功能遠景的能力；三是分析能力，即建立和運用模型，進行財務分析，提供決策支持的能力；四是領導能力，即領導團隊實施財務戰略，實現財務功能遠景，建立高效會計核算系統和財務流程的能力；五是協作能力，即維護相關關系的能力，以及與其他高層管理人員、業務部門形成業務伙伴關系的能力；六是控制能力，即以內部控制制度控制交易流程的能力，以及運用預算管理、成本管理、風險管理等手段，控制既定業績目標的能力；七是資源管理能力，即管理財務信息資源的能力，以及保全公司資產并使之高效運轉的能力。
要在此基礎上，探索建立科學的總會計師評價體系，完善總會計師評價標準，結合實施大中型企事業單位總會計師素質提升工程，開展總會計師資格認證，為用人單位科學選聘總會計師提供制度保障。
五、推動大中型企事業單位總會計師素質提升工程穩步實施
“著眼于全面提升大中型企事業單位總會計師的能力素質，促進我國大中型企事業單位進一步提高現代化經營管理水平和國際競爭力。要充分發揮國家會計學院培養高層次會計人才的教學資源優勢，以５年為一個周期、每年１萬人左右的規模，對全國所有大中型企事業單位的總會計師開展輪訓。”這是《會計人才規劃》就總會計師素質提升提出的明確要求。
提升大中型企事業單位總會計師素質應從以下兩方面著手：第一，加大培訓力度。總會計師作為國有企業管理決策的重要成員，應當注重思維方式和知識結構轉變，從單純的經濟活動的核算人轉變為實現財富的理財人。要做到這一點，必須積極參加系統的培訓。國家會計學院作為輸送高端會計人才的培養基地，要充分發揮在培養高層次會計人才方面的教學資源優勢，深化教學改革，做好特色品牌；要認真總結大中型企業總會計師培訓項目在課程設計、師資配備、教學方法、教學管理等方面的做法和經驗，適應會計行業改革開放和企事業單位經營管理發展趨勢，進一步深化課程體系建設、教材和案例開發、教學方法改革，統籌規劃，科學組織，精細管理，完善服務，高質量地完成《會計人才規劃》提出的重要任務，即以５年為一個周期、每年１萬人左右的規模，對全國所有大中型企事業單位的總會計師輪訓一遍。此外，各級財政部門和企業主管部門也要關心、支持總會計師培訓工作，結合本系統、本行業特點，制定總會計師培訓規劃，有效開展總會計師培訓活動，不斷提升本地區、本行業總會計師整體素質。第二，注重實踐，學以致用。提升總會計師素質意在提升企事業單位管理水平。這就要求總會計師善于思考、勤于思考、樂于思考，將所學所獲運用到工作中去，把得到升華的知識成果轉化為促進工作的強大動力，在提升企業現代化經營管理水平和國際競爭力方面發揮積極作用。
雄關漫道真如鐵，而今邁步從頭越！我國總會計師制度歷過了艱難的“嚴冬”，正迎來蓬勃發展的“春天”。讓我們把握好貫徹實施《會計人才規劃》的大好機遇，扎實推進各項工作，努力開創我國總會計師制度新局面！
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